جلسه تخصصی طلاب اردکان، میبد و تفت با رئیس کمیته اصلاح ساختار بودجه مجلس
گزارش مختصر:
دکتر زنگنه؛
۸۰ پروژه در اصلاح ساختار بودجه تعریف کردیم
سه‌چهارم بودجه مربوط به شرکت‌های دولتی است که در اختیار مجلس قرار نمی‌گیرد
جلسه تخصصی طلاب در موضوع «اقتصاد اسلامی» با حضور دکتر زنگنه، رئیس کمیته اصلاح ساختار بودجه مجلس شورای اسلامی در شامگاه ۲۵ دی‌ماه ۹۹ در جمع طلاب اردکان، میبد و تفت، در قم برگزار شد.
دکتر زنگنه با ذکر مقدمه‌ای در زمینه اهمیت بودجه اظهار داشت: بودجه اهرم قدرت دولت است و به نوعی سند اقتدار حکومت محسوب می‌شود؛ به‌طوری‌که قادر است تمام سیاست‌ها و برنامه‌های نظام را هدایت و کنترل نماید.
رئیس کمیته اصلاح ساختار بودجه مجلس شورای اسلامی در تبیین آسیب‌شناسی بودجه گفت: شاخصی که بر اساس آن بودجه تعیین می‌شود، یک شاخص ترکیبی نیست که در آن همه شاخص‌های عادلانه وجود داشته باشد. همین مساله باعث شده وقتی در بند ۷ اصلاح ساختار بودجه شاخص عدالت را مطرح کردیم، نتیجه عکس بگیریم و لذا این بند را از اصلاح ساختار بودجه پس گرفتیم.
وی افزود: اکثر نمایندگانی که در دوره‌های قبل رد صلاحیت شدند به دلیل همین ساختار معیوبی بوده است که در بودجه وجود دارد؛ چراکه یک نماینده مجلس مجبور است، در مقابل مسئولان سازمان برنامه و بودجه سر خم کند تا بتواند برای منطقه خود بودجه مورد نظرش را جذب کند.
عضو کمیسیون برنامه و بودجه مجلس با اشاره به نقش مجلس در امر بودجه گفت: مجالسی در دنیا هستند که فقط کارشان در امر بودجه خلاصه می‌شود. به‌طور کلی در دنیا این مجالس هستند که رتق و فتق امور بودجه را در دست دارند، اما در کشور ما بودجه را دولت تعیین می‌کند و آن را سازمان برنامه و بودجه به ارگان‌ها تخصیص می‌دهد.
دکتر زنگنه خاطرنشان کرد؛ سه‌چهارم بودجه مربوط به شرکت‌های دولتی است و اساسا این سطح از بودجه در اختیار مجلس قرار نمی‌گیرد. از یک چهارم باقی‌مانده نیز بیش از نیمی از بودجه مربوط به صندوق بازنشستگی است و صرفا بخش کوچکی از بودجه که تقریبا معادل ۱۰۴ هزار میلیارد تومان است در اختیار مجلس قرار می‌گیرد؛ این در حالی است که کل بودجه کشور دو هزار، هزار میلیارد تومان است و میزان بودجه درآمدی امسال ۸۴۱ هزار میلیارد تومان می‌باشد.
عضو کمیته اقتصادی مجلس با اشاره به ورشکستگی صندوق‌های بازنشستگی کشور اظهار داشت: به دلیل سیاست‌های نامطلوبِ این صندوق‌ها، به جای اینکه مطابق قانون، منبع درآمد برای بودجه کشور باشند، این صندوق‌ها بخش عمده بودجه درآمدی کشور را مصرف می‌کنند.
وی ادامه داد: در دنیا به ازای هر ۴ نفر پرداخت‌کننده بیمه، یک نفر حق بیمه دریافت می‌کند، اما در کشور ما این نسبت، به دو در مقابل دو، فروکاسته شده است، به‌طوری‌که در سال آینده میزان دریافتی بیمه‌شده‌ها، بیش از میزان پرداختی‌ها خواهد شد.
دبیر کمیسیون ویژه جهش و رونق تولید و نظارت بر اجرای سیاست‌های اصل ۴۴ گفت: ما برای جلوگیری از آسیب‌های برنامه و بودجه در کشور ۸۰ پروژه در این زمینه تعریف کردیم و از طلاب و تشکل‌های انقلابی می‌خواهیم که در این زمینه همیار و همکار مجلس باشند.
وی در پایان ابراز داشت؛ «ضعف ساختار اداری در نوع رابطه آن با مساله بودجه»، «شناسایی ادارات مضر»، «اصلاح ساختار بانکی»، «شیوه تعیین ارزش دلار در بانک مرکزی و وزارت دارایی و ارتباط آن با بودجه»، «تبصره‌های سازماندهی‌شده شرکت‌ها در تغییر مصوبات مربوط به این امر»، و «عدم شفافیت و فقدان شاخص عدالت در این زمینه» تنها بخشی از پروژه هایی است که لازم است طلاب و فضلای حوزه علمیه بر روی آن تحقیق و تفحص نموده و نظرات خود را در اختیار ما قراردهند.
گزارش مشروح جلسه؛
دبیر گروه مطالعات اقتصاد اسلامی:
ساختار بودجه باید با دیدگاه اسلامی هم‌پوشانی داشته باشد
دکتر زنگنه؛ مسئول کمیته اصلاح ساختار مجلس شورای اسلامی در شامگاه پنج شنبه ۲۵ دی‌ماه ۱۳۹۹، در جلسه تخصصی و مشترک از طلاب اردکان، میبد و تفت شرکت نمود و درباره نقش حوزه در اصلاح ساختار بودجه به ایراد سخن پرداخت.
ابتدای جلسه با ذکر توسل به حضرت صدیقه طاهر سلام‌الله‌علیها مجلس از عطر وجود دخت نبی اکرم (ص)، معطر شد.
بعد از ذکر توسل، حجت‌الاسلام مصطفی زارع، دبیر گروه مطالعاتی اقتصاد اسلامی، گزارشی در زمینه تحقیقات این گروه در موضوع اصلاح ساختار بودجه ارائه داد.
وی در مقدمه مباحث خود با اشاره به فعالیت‌های گروه مطالعات اقتصادی طلاب، اظهار داشت: این گروه در سال ۱۳۹۵ تحقیق در زمینه مسائل بودجه را، با مسئولین شهرستان اردکان شروع نمود.
حجت‌الاسلام زارع افزود: ما در سال ۱۳۹۶ تحقیقات خود را بعد از شهرستان با مسئولین استان، ادامه دادیم و سپس همین روند را با مسئولین کشوری و با دعوت از نمایندگان مجلس، حجت‌الاسلام ابوترابی (نائیب‌رئیس وقت مجلس)، دکتر پورابراهیمی (رئیس کمیسیون اقتصادی وقت مجلس)، دکتر تابش (عضو کمیسیون وقت برنامه و بودجه) و… پی گرفتیم.
وی خاطر نشان کرد: بحث ما با دکتر پورابراهیمی در مورد آسیب‌شناسی بورس بود که مورد استقبال ایشان نیز قرارگرفت و همین مساله موجب دعوت ایشان از ما برای بازدید از نمایشگاه بورس گردید و قرار بود این ارتباط ادامه داشته باشد که به شرایط کرونا برخوردیم.
دبیر گروه مطالعات اقتصادی طلاب ادامه داد: در شرایط جدید مجبور شدیم جلسات آسیب‌شناسی خود را به صورت خیلی محدود در تهران برگزارکنیم و به همین دلیل چند ماه پیش، خدمت جناب آقای دکتر زنگنه؛ عضو کمیسیون برنامه بودجه و ریاست کمیته اصلاح ساختار بودجه مجلس شورای اسلامی رسیدیم.
زارع گفت: در جلسه‌ای که خدمت آقای دکتر زنگنه بودیم، به کلیات مباحث بنیادین پرداختیم و نتوانستیم آن‌چنان‌که باید و شاید در ریز مشکلات مورد نیاز مجلس ورود کنیم؛ لذا بر آن شدیم تا با دعوت مجدد از ایشان، مسائل و مشکلات حال حاضر مجلس را از زبان ایشان بشنویم، تا طلاب در این زمینه تلاش کنند و نگرش سرمایه‌داری در مسأله بودجه را با توجه به دیدگاه اسلامی تغییر دهند.
وی تصریح کرد: برای اینکه اشتباه قبلی را در جلسه تهران تکرار نکرده باشیم و به کلیات نپردازم، صرفا نگاهی به تحقیقات گذشته به صورت اجمالی می‌اندازم، تا اگر این تحقیقات در نظر جناب آقای دکتر زنگنه، در مسیر صحیحی قرار دارد، ادامه پیداکند والا ایشان مطالب مورد نیاز مجلس را مطرح نموده و تحقیقات ما را جهت‌دهی نمایند.
حجت‌الاسلام زارع ابراز داشت: ما در بحث بودجه، ابتدا سراغ دو مساله؛ «سازمان» و «برنامه» رفتیم. در بخش سازمان به این نتیجه رسیدیم که بودجه در وزارت‌خانه‌ها اگر بخواهد به صورت سازمانی گردش داشته باشد، ابتدا باید سازمان را تعریف کرد. در بخش سازمان ما به این نتیجه رسیدیم که حداقل سازمان باید از سه و حداکثر از ۲۷ وزارت‌خانه تشکیل شده باشد؛ از طرفی هر سه وزارت‌خانه برای اینکه بخواهد، شکل سازمان به خود بگیرد، باید در درون خود نیز سه وزارت‌خانه داشته باشد که مجموعا ۹ وزارت‌خانه می‌شود.
وی ادامه داد: این ۹ وزارت‌خانه به صورت سه وزارت‌خانه غیر هم‌سطح که خود شامل سه وزارت‌خانه هم‌سطح است، تشکیل می‌شود. این ۹ وزارت‌خانه از یک سو با وزارت‌خانه‌های هم‌سطح خود و از سوی دیگر با وزارت‌خانه‌های سطوح دیگر هم‌پوشانی دارند، به‌طوری‌که نه ارتباط وزارت‌خانه‌ای با وزارت‌خانه دیگر مغفول واقع شود و نه موازی‌کاری صورت گیرد. اگر چنین مدلی به کار گرفته شود نه وزات‌خانه‌ها مجبور می‌شوند با یکدیگر تفاهم‌نامه امضا کنند و نه چند وزارت‌خانه در یکدیگر ادغام می‌شود. در این مدل باید وزارت خانه‌های محور (سه وزارت‌خانه اول) به توان سه برسد و مجموعا ۲۷ وزارت‌خانه تشکیل شود؛ به‌طوری‌که وزارت‌خانه اول با وزرات‌خانه وسط و وزارت‌خانه آخر، قابل جابجایی در جایگاه خود نباشد. این اجمال تحقیق ما در هندسه و شکل سازمان در گردش بودجه میان وزارت‌خانه‌ها بود که حد و اندازه دولت را نیز، تعیین می‌کند.
دبیر گروه مطالعات اقتصاد اسلامی در ادامه ابراز داشت: در بحث برنامه نیز تحقیق ما بر روی برنامه توسعه پایدار متمرکز بود. ما در این بحث، با آسیب‌شناسیِ نگاه سرمایه‌داری در برنامه توسعه در تبیین الگوی اسلامی ایرانی پیشرفت، توانستیم مفاهیم ۲۷ گانه برنامه توسعه پایدار را در نگاه اسلامی طرح کنیم و هریک از این مفاهیم را در سازمان ۲۷ تایی که قبلا مطرح کردیم، قرار دهیم. همچنین مطابق دیدگاه اسلامی با مشخص‌کردن اولویت در موضوع هر برنامه نسبت به موضوع دیگر، سازمان برنامه‌ریزی را از نگاه دینی و فقهی طراحی کردیم. از طرفی با منطق ریاضی به این نتیجه رسیدیم که مدل پایه گردش بودجه باید به شکل ۴-۲-۱ باشد؛ به‌طوری‌که وزارت‌خانه محور، ۴ برابرِ وزارت‌خانه‌های وسط و وزار‌خانه‌های وسط دو برابر وزارت‌خانه‌های آخر گردش بودجه داشته باشد.
وی در پایان گفت: از جناب آقای دکتر زنگه تقاضا می‌کنم که در زمینه اصلاح ساختار بودجه، مسائل خود را مطرح نمایند تا چنانچه طلاب و دانشجویانی که در این جمع مطالعه و تخصص اقتصادی دارند، بتوانند در هریک از نیازهای مجلس در این زمینه کمک کنند و تحقیقات خود را شروع نمایند. بدیهی است ارتباط ما با کمیته ساختار اصلاح بودجه از طریق همین تحقیقات شکل می‌گیرد. چناچه بعد از طرح مسائل اصلاح ساختار بودجه تحقیقات ما راهگشا بود، این ارتباط می‌تواند کماکان ادامه داشته باشد و الا ارتباط ما با ایشان قطع خواهد شد. امیدوارم که بتوانیم در این زمینه کمک‌کار و همیار مجلس باشیم.
سخنرانی دکتر زنگنه؛
مجلس در هیچ جایی از بودجه‌ریزی کشور دخالتی ندارد
بودجه در کشور ما اهرم قدرت دولت‌ها شده است
سازمان برنامه و بودجه؛ حکمران امروز کشور
صندوق‌های بازنشستگی حیات خلوت دولت است
نقش حوزه در اصلاح ساختار بودجه
مقدمه
الحمدلله رب‌العالمین و الصلاه و السلام علی اشرف الانبیاء و المرسلین و علی اهل بیته الطیبین الطاهرین سیما بقیه الله فی الارضین روحی و ارواح العالمین له الفداء
اولا تسلیت عرض می‌کنم؛ ایام فاطمیه و شهادت حضرت زهراء سلام‌الله‌علیها. عذرخواهی می‌کنم که ما دو هفته قبل که قم مشرف شدیم، قول داده بودیم که خدمت شما باشیم، ولی متأسفانه امکان آن فراهم نشد.
بنده قبل از اینکه در مجلس باشم، این اعتقاد را داشتم و الان نیز که به مجلس رفتم این اعتقادم بیشتر شده که اگر ما در کشور انتظار داشته باشیم اتفاقی بیفتد، این اتفاق قطعا از اتاق‌های کارشناسی دولت بیرون نمی‌آید؛ یعنی هم‌چنان‌که مقام معظم رهبری، در حوزه فرهنگی و اخیرا هم در حوزه اقتصادی پیام آتش‌به‌اختیار دادند، در حوزه برنامه‌ریزی نیز باید به صورت آتش‌به‌اختیار عمل کنیم و این جمع‌های انقلابی و بادغدغه و آشنا به مسائل و مبانی دینی می‌توانند کمک بکنند تا اتفاقی بیفتد.
به عنوان مقدمه بحث در ابتدا به اهمیت و نقش بودجه در کشور اشاره می‌کنم. تجلی حرف‌هایی که ما در کلان می‌زنیم مثل «اهداف انقلاب اسلامی»، «گام دوم»، «چشم‌انداز بیست ساله»، «برنامه‌های توسعه» به‌ویژه صحبت‌هایی که مقام معظم رهبری بیان می‌دارند و آرمان‌هایی که مطرح می‌کنند، اگر بخواهیم این‌ها در حدّ شعار باقی نماند، در تنظیم بودجه نمایان می‌شود.
به عنوان مثال می‌گوییم: «چرا جمعیت ما زیاد نمی‌شود؟». آیا با نصب بنر تبلیغاتی و سخنرانی جمعیت زیاد می‌شود؟ اگرچه این‌ها بی‌تأثیر نیست و ممکن است از لحاظ فرهنگی مردم را تهییج کند، اما این راه‌حل عملیاتی نیست. من اگر در بودجه بگویم به ازای هر چهار فرزند، حق بیمه به‌طور کامل بخشیده می‌شود، چه اتفاقی می‌افتد؟ آیا جمعیت زیاد نمی‌شود؟ اما اگر عکسش را مصوّب کنیم چه اتفاقی می‌افتد؟ کما اینکه قبلا عکسش را مصوب کرده بودیم و گفته بودیم به بچه‌های چهارم به بعد خدمات بیمه تعلق نمی‌گیرد، چه اتفاقی افتاد؟ کسانی که فرزندآوری را در کشور ما کم کردند، از همین اهرم استفاده کردند. تبلیغات مؤثر است، اما سهم تأثیر مصوبات در امر بودجه به مراتب بیشتر از تبلیغات است. بهطورکلی باید گفت برای ریشه‌کن کردن بی‌عدالتی و بیکاری در کشور یا ارتقاء آموزش و پرورش و حوزه‌های علمیه در تراز انقلاب اسلامی و… راه‌حل عملیاتی نمودن آن در مساله بودجه نهفته است.
بودجه در حقیقت سند حکم‌رانی کشور است؛ مثل اینکه پدری بگوید: «بچه‌ها باید اهل مطالعه باشید»، اما وقتی می‌خواهد پول را تقسیم کند، برای کتاب پول نگذارد؛ لذا حرفش در حدّ شعار باقی می‌ماند. بنابراین اولین جایی که سیاست‌های کلان باید خودش را نشان بدهد، بودجه است؛ لذا اگر می‌بینیم که در خیلی از سیاست‌ها به نتیجه نرسیدیم به‌خاطر بودجه‌ریزی نادرست است. بنابراین با بودجه‌ریزی،است که سیاست‌های کشاورزی، مسکن و صنعت ما شکل می‌گیرد.
از سوی دیگر بودجه اگر درست برنامه‌ریزی نشود و دچار کسری بودجه شویم، به تعبیر مقام معظم رهبری گرفتار أم‌الخبائث می‌شویم؛ چراکه از بودجه ناسالم است که تورم به وجود می‌آید و یک دلار ما می‌شود ۳۰ هزارتومان و بهطورکلی از بودجه ناسالم است که فساد به وجود می‌آید. اینکه عده‌ای از لحاظ اقتصادی یک مرتبه فربه شده و عده دیگری ضعیف می‌شوند، از همین مساله نشأت می‌گیرد.
پس مساله بودجه، هم از حیث حکم‌رانی و هم از حیث برنامه‌ریزی و هم از حیث جلوگیری از فساد نقش کلیدی در کشور دارد.
آسیب‌شناسی بودجه
۱٫۱ مشکل نرم‌افزاری
اگر بخواهم حرف آخر را اول بزنم باید بگویم که ما در حوزه نرم‌افزاری بودجه به‌شدت دچار مشکل هستیم. به عنوان نمونه ما در اصلاح ساختار بودجه یک طرحی را مصوب کردیم که سیزده بند داشت؛ که بند هفت آن این بود: «توزیع عادلانه بودجه از منابع بودجه، شامل مالیات‌ها، ارزش افزوده و… که برای استان‌ها بر اساس چهار شاخصِ “جمعیت، محرومیت، بیکاری، و معکوس درآمد سرانه خانوار” در نظر گرفته شده بود».
اما همین دیروز تعداد قابل توجهی از نمایندگان به همین بند اعتراض داشتند؛ چراکه سازمان برنامه و بودجه به آن‌ها گفته بود رتبه استان شما در بودجه با تصویب این بند، مثلا از رتبه پنج به رتبه بیست و پنج کاهش پیدا می‌کند!
بنده به همین مناسبت با مسئولین سازمان برنامه و بودجه و با حضور حقوق‌دانان شورای نگهبان جلسه‌ای گذاشتم و به آن‌ها گفتم: «شما این چهار شاخص را چگونه محاسبه می‌کنید که رتبه استان‌ها در بودجه به هم می‌ریزد؟؛ چراکه شاخص عادلانه برای این است که برخی از استان‌ها پانصد میلیارد بودجه دارند، برخی پنج هزار میلیارد، و ما برای جلوگیری از این کار آمده‌ایم و شاخص عادلانه گذاشتیم».
گفتند: «ما به این شکل محاسبه می‌کنیم که مثلا اگر یک میلیارد داشته باشیم، بر اساس این چهار شاخص، ابتدا آن را تقسیم بر چهار می‌کنیم که می‌شود ۲۵۰ میلیون. بعد می‌آییم از لحاظ شاخص اول، مثل شاخص جمعیت، همه استان‌ها را ردیف می‌کنیم، می‌بینیم که استان تهران بیشترین جمعیت را دارد و اکثر این ۲۵۰ میلیون را به آن استان می‌دهیم. بودجه‌های بعدی نیز بر اساس شاخص بیکاری و… نیز به همین ترتیب تقسیم می‌کنیم».
این نوع شیوه محاسبه باعث می‌شد که عملا استان‌های محروم از لحاظ بودجه محروم‌تر شوند؛ چون در برخی از مناطقِ دارای جمعیت کمتر، مثلا نرخ بیکاری کمتر نیز وجود دارد؛ زیرا وقتی جمعیت بیشتر باشد، نرخ بیکاری نیز بیشتر می‌شود.
بنده به مسئولین سازمان گفتم: «چرا شاخص‌ها را طوری محاسبه می‌کنید که شاخص عدالت، نتیجه معکوس بدهد؟». گفتند: «پس چه کار باید بکنیم؟!!!.»
طلابی که در این جمع، تخصص اقتصادی دارند، می‌دانند که ما اساسا شاخص ترکیبی داریم. فرض کنید می‌خواهند به تعدادی از محصلین بر اساس شاخص تحصیلات، تعداد فرزند، محرومیت منطقه و… تسهیلات بدهند، باید بیایند این شاخص‌ها را ترکیب کنند و به شاخص ترکیبی در همه موراد برسند. در شاخص ترکیبی به پشتوانه پژوهش‌های میدانی ، تک‌تک شاخص‌ها وزن پیدا کند و در نهایت به یک شاخص درست می‌رسند که در آن شاخص، کسر، رادیکال، توان و.. نیز لحاظ می‌شود.
من باورم نمی‌شد که سازمان برنامه این‌گونه شاخص‌بندی کرده باشد؛ لذا گفتم با این وضعیت، بنده خودم اولین نفری هستم که این بند را در توزیع عادلانه ثروت در کشور پس می‌گیرم.
خلاصه اینکه وقتی روحیه انقلابی و دغدغه دینی نباشد، یک سازمان عریض و طویل، به نام برنامه و بودجه، خیلی راحت شاخص عدالت را معکوس جلوه می‌دهد.
جمع‌بندی اینکه ما در زمینه آسیب‌شناسی مساله بودجه، در بخش نرم‌افزاری، خیلی مشکل داریم و علت اینکه امروز خدمت عزیزان رسیدم این است که از این جمع‌ها می‌شود، اتفاقات خوبی رقم بخورد.
۱٫۲ نقش مجلس در بودجه کشور
به تحقیق عرض می‌کنم که در هیچ جایی از بودجه‌ریزی سالانه –که در قانون اساسی هم بودجه سالانه تعریف شده نه دوساله یا شش‌ماهه و… مگر در مواقع ضروری بر اساس مصوبه مجلس- مجلس دخالتی ندارد، اما در خیلی از کشورهای دنیا مجالس کاری غیر از بودجه‌ریزی و نظارت بر آن ندارند.
در دنیا کار اصلی مجالس، تعیین بودجه دولت و نظارت بر آن است؛ لذا ما در قانون اساسی دو بند در مورد دیوان محاسبات داریم، که در مورد سازمان بازرسی و دیگر سازمان‌ها نداریم؛ چون دیوان محاسبات باید بر بودجه نظارت داشته باشد.
۲ مشکلات نظام بودجه‌ریزی در کشور
۲٫۱ جابجا شدن سطوح مسئولیت‌ها
در کشور ما نظام بودجه‌ریزی به‌شدت دچار مشکل است و تأکید مقام معظم رهبری در اصلاح ساختار بودجه به دلیل وجود مشکلات عدیده‌ای است که ما داریم.
بودجه در کشور ما اهرم قدرت دولت‌ها شده است؛ یعنی رئیس‌جمهور به‌ویژه رئیس سازمان برنامه و بودجه با این چماق یا کلیدی که در دستش دارد، می‌تواند پادشاهی می‌کند. ازاین‌رو وزرای دولت و نمایندگان مجلس که از لحاظ مسئولیت در سطح بالاتری از مسؤولیت سازمان برنامه و بودجه برخوردارند، مجبورند در مقابل مسئولین رده پایین این سازمان سر خم کنند؛ چراکه ما قدرت بودجه را به دست سازمان برنامه و بودجه دادیم؛ لذا اگر به من بگویند: حکمران امروز کشور کیست؟ می‌گویم: رئیس سازمان برنامه و بودجه!
۲٫۲ جابجا شدن شاخص عدالت با کلید تخصیص
بر فرض هم بپذیریم که اختیار بودجه کاملا در دست مجلس باشد، اما کلیدی داریم تحت عنوان تخصیص که در اختیار سازمان برنامه و بودجه است؛ یعنی هرمقدار بودجه که مورد تصویب مجلس قرار گیرد، مقدار تخصیص آن به تشخیص رئیس سازمان برنامه و بودجه است؛ مثلا سازمان می‌تواند به یک ارگان ۱۲۰ درصد بودجه مصوب را تخصیص بدهد و به ارگان دیگر کمتر از ۳۰ درصد بودجه‌اش را تخصیص بدهد. ما در بعضی از حوزه‌ها تا ۱۳۰ درصد تخصیص داشتیم؛ یعنی بودجه‌اش ۱۰۰ میلیارد بوده، اما ۱۳۰ میلیارد به او دادیم. یک جایی هم بودجه‌اش ۵ میلیارد بوده، اما به او ۵ میلیون دادیم. البته اصلاح این‌ها به صورت عدد و رقمی هم نیست، بلکه ساختار مشکل دارد که بحث بعدی بنده است.
۳٫ اصلاح ساختاری
اصلاح ساختاری به چه معنی است؟ آیا اگر قیمت نفت یا یارانه را بالا و پایین کنیم، تغییر ساختاری اتفاق می‌افتد؟
ما اصلاح ساختاری را در چهار حوزه می‌دانیم؛ یکی از آن‌ها حوزه منابع و درآمدهای بودجه است. منابع و درآمدهای دولت یا مالیات است یا تملکات سرمایه‌ای که عمدتا نفت است یا تملکات دارایی که در قالب اوراق مثل اوراق خزانه، مشارکت و… مطرح است.
در این حوزه، منابع و درآمدهای ما باید پایدار باشد، اما این‌گونه نیست؛ مثلا در نظام قیمت‌گذاریِ انرژی، ابهام وجود دارد. از سوی دیگر در دنیا ۶۰ درصد تولید ناخالص ملی را مالیات تشکیل می‌دهد، اما در کشور ما این رقم کمتر از ۷ درصد بوده و امسال سهم مالیات زیر ۳۰ درصد است، یعنی معادل ۲۴۰ هزار میلیارد است که قرار بوده بر اساس برنامه ششم توسعه به رقم ۴۵۶ هزار میلیارد تومان برسد. همان‌طور که می‌دانید بودجه مالیاتی نسبت به بودجه درآمدی سنجیده می‌شود. این در حالی است که کل بودجه درآمدی ۸۴۱ هزار میلیارد تومان و کل بودجه کشور 2200 میلیاردتومان است.
از کل بودجه درآمدی، ۲۴۰ هزار آن مربوط به مالیات، ۲۷۰ هزار آن، مربوط به نفت و مابقی هم مربوط به اوراق است. بنابراین منظور ما از ساختار بودجه، یکی همین نظام درآمدی بودجه است که با بر شمردن مقداری از موارد آن در ادامه نشان خواهیم داد که با یک نظام فلج‌کننده در بودجه روبرو هستیم.
۳٫۱ ساختار اوراق قرضه
اوراق قرضه، به عنوان بدهی دولت محسوب می‌شود، به‌طوری‌که دولت جدید در این نظام ساختاری بودجه به محض اینکه سر کار می‌آید مثلا بدهی هزارمیلیاردی اوراق دارد؛ چون بدهی‌های اوراق همه به روز است و نمی‌شود پرداخت نکرد. این اوراق معمولا تورم‌زا هم هست.
۳٫۲ صندوق‌های بازنشستگی
در تأمین اجتماعی ما امسال ۱۹۰ هزار میلیارد تومان به صندوق‌های بازنشستگی می‌پردازیم، در حالی که این صندوق‌ها علاوه بر اینکه طبق قانون می‌بایست حقوق بازنشسته‌ها را بدهند و بخشی هم به دولت بپردازند، دولت مجبور است ۲۰۰ هزار میلیارد تومان نیز برای آن‌ها هزینه کند. اگر این ساختار اصلاح نشود ما تا ۳-۴ سال دیگر باید نصف بودجه دولت را فقط به بازنشسته‌ها بدهیم.
در کشورهای دیگر به ازای هر چهار نفر پرداخت کننده بیمه، یک نفر خدمات بیمه دریافت می‌کند، اما در کشور ما این نسبت دو به دو است و در دو سال آینده این نسبت ۵/۲ به ۵/۱ می‌شود. از سوی دیگر مقرر شده بود که کسری‌های حقوق در بیمه‌های کشوری، سرمایه‌گذاری شود و در ازای سود سرمایه‌های آن، هم حقوق بازنشسته‌ها پرداخت شود و هم به دولت کمک شود، اما کار معکوس شده است.
بهطورکلی می‌توان گفت که صندوق‌های بازنشستگی الان حیات خلوت دولت است به طوری‌که به عنوان مثال صندوق بازنشستگی وزارت نفت شامل چندین شرکت است که هیئت‌مدیره و… دارند و حقوق‌های میلیونی می‌گیرند، اما ورشکسته هستند و در واقع کاری انجام نمی‌دهند.
۳٫۳ دارایی‌های دولت
می‌توان گفت بالغ بر ۱۴ هزار هزار میلیارد تومان، حداقل دارایی‌های دولت است که جزء دارایی‌های غیر مولد دولت محسوب می‌شود؛ مثل زمین، ساختمان، شرکت و… که باید تحقیق شود آیا لازم است دولت برای کوچک شدن خود آن‌ها را واگذار کند؟ یا اگر لازم است چگونه باید آن‌ها را واگذار کند؟ و در مقابل مقاومت‌هایی که در جلوگیری از این واگذاری‌ها می‌شود، چه طرحی باید ارائه داد؟ این‌ها مسائلی است که در اصلاح ساختار بودجه باید به صورت پروژه‌ای روی آن کار کرد.
۳٫۴ رابطه مالی نفت و دولت
نمونه اصلاح ساختاری دیگر در امر بودجه، رابطه مالی نفت و دولت است که در ساختار بودجه بسیار پیچیده است و در واقع حیات خلوت اصلی دولت‌ها در امر بودجه محسوب می‌شود. به عنوان مثال درآمد حاصل از فروش گاز، تاکنون در بودجه محاسبه نمی‌شده که ما امسال آن را کشف کردیم که بیش از ۳۰ هزار میلیارد تومان می‌شود؛ یا درآمدهای حاصل از فروش آب و برق و… که هنوز معلوم نیست چقدر است و کسی هم نمی‌داند!
لازم است بدانید که بودجه وزارت نفت، صفر است و این از معجزات است که سالی که نفت نمی‌فروشیم با سالی که روزی دو میلیون بشکه به قیمت ۱۵۰ دلار می‌فروشیم، در هرصورت بودجه شرکت نفت، چهارده و نیم درصد درآمد نفت محاسبه می‌شود؛ مثلا امسال که اصلا نفت نفروختیم، شرکت نفت دارد کار می‌کند و پروژه برمی‌دارد و سال‌هایی هم که دلار ۱۰۰تومان داریم، بازهم شرکت نفت دارد کار می‌کند و پول‌ها هم سر سال تمام می‌شود!! این درحالی است که گردش مالی شرکت نفت حدود ۹۰۰ هزار میلیارد تومان است، که چیزی نزدیک ۷۰ درصد کل بودجه کشور می‌شود.
۳٫۵ عدم بررسی سه چهارم بودجه دولت
در ساختار فعلی بودجه، از کل بودجه دولت یعنی ۲۲۰۰ هزار میلیارد تومان، معادل سه‌چهارم آن یعنی ۱۵۰۰ هزار میلیارد تومان آن مربوط به شرکت‌های دولتی است که کسی اصلا با آن‌ها کاری ندارد!!! در یک‌چهارم باقی‌مانده هم حدود ۶۰ درصد بودجه مربوط به بازنشسته‌ها است که نمی‌شود به آن دست زد. از ۴۰ درصد باقی مانده نیز سه‌چهارم آن هزینه‌های جاری است که به آن هم نمی‌شود دست زد و فقط ده درصد بودجه عمرانی می‌ماند که معادل ۱۰۴ هزارمیلیار تومان است که آن هم مجلس نمی‌تواند ردیف آن را تغییر دهد و مثلا از وزارت راه به وزارت کشاورزی بدهد، بلکه فقط می‌تواند در تبصره‌های بودجه وزارت راه مقداری چانه بزند که بعدا عرض می‌کنم.
۳٫۶ ساختار هزینه کرد دولت
علاوه بر ساختار بودجه، ساختار هزینه‌کرد بودجه نیز به‌شدت معیوب است؛ مثل ساختارهای اداری، نظام بانکی، مالیاتی و… . به‌طور کلی بخشی از ادارات دولتی، اساسا موجودیتشان زیر سؤال است. به عنوان مثال در وزارت راه سازمانی داریم که کارش این است که از یک طرف پول را از وزارت راه می‌گیرد و به پیمانکار می‌دهد که معمولا قرارداد با پیمانکارن با رانت و فساد نیز همراه است، در حالی که به آن اداره نیاز ضروری وجود ندارد. از طرفی خود این اداره سه هزار میلیارد تومان بودجه مصرف می‌کند. در سایر وزارت خانه‌ها هم همین وضع وجود دارد.
۳٫۷ تبصره‌های بودجه
شایان ذکر است که بحث‌ها در کمیسیون تلفیق روی ردیف بودجه نیست، بلکه روی تبصره‌های بودجه است که ۲۲ تبصره است. این تبصره‌ها مربوط به دستگاه‌هایی است که می‌خواهند از طریق دور زدن قانون، مشکل خودشان را حل کنند و قوانین را دور بزنند؛ لذا این دستگاه‌ها آمده‌اند به نمایندگان تبصره‌های بودجه را پیشنهاد داده‌اند تا نمایندگان بر سر آن چانه بزنند و لابی کنند و بتوانند بودجه موردنظر منطقه خودشان را جذب کنند.
به عنوان مثال تبصره ۶ را می‌خوانم: «به وزارت امور اقتصاد و دارایی اجازه داده می‌شود، ظرف مدت یکسال بخشی از پرونده‌های مؤدیان مالیات بر ارزش افزوده دوره‌های ۸۷-۹۷ که اظهارنامه خود را در موعد مقرر تسلیم نموده‌اند و تاکنون مورد رسیدگی قرارنگرفته با توجه به ضوابطی ظرف مدت یک‌ماه…بدون رسیدگی قطعی نماید».
یعنی اجازه رسیدگی به برخی از پرونده‌ها داده نشود و همان وضع موجود، قطعی شود. اما باید پرسید اولا چرا رسیدگی نشده و چرا تاکنون آن‌ها را توبیخ نکردید؛ ثانیا چرا باید به این پرونده‌ها رسیدگی نشود؟
با این وجود، وقتی پشت پرده را ملاحظه می‌کنید، می‌بینید که ۵۰ شرکت هستند که مشمول این تبصره می‌شوند که آمده‌اند این تبصره را توسط شخصی مانند وزیر، نماینده مجلس، سازمان و…به مجلس پیشنهاد داده‌اند و نمایندگان را ملزم کرده‌اند که روی آن بحث کنند؛ و نمایندگان نیز متناسب با نیاز منطقه خودشان؛ مثلا پیشنهاد سال ۸۷-۹۷ را به ۸۵ تا ۹۹ تغییر می‌دهند تا مشکل شرکت‌های مثل فولاد منطقه خودشان را که در این سال‌ها به مشکل برخورده، رفع نمایند. به‌طور کلی، همه این تبصره‌های عریض و طویلی که در اینجا نوشته شده است باید به یک صفحه تقلیل داده شود تا اصلاح ساختاری صورت گیرد؛ چراکه در همه این‌ها تعارض منافع وجود دارد.
وقتی ما قوانین بالادستی دیگر نیاز به این تبصره‌ها نداریم؛ به عنوان نمونه دیگر، قانون خدمات کشوری که سال‌ها روی آن بحث شده و چندین بار در مجلس آمده؛ چرا ما باید در آن تبصره بگذاریم و وارد جزئیات آن شویم؟، اما از طرفی می‌بینیم که چون، سال بعد، سال انتخابات است و دولت به خاطر تعارض منافعش می‌خواهد با توجه به قانون خدمات کشوری، حقوق‌ها را ۲۵ درصد افزایش دهد، نیاز به تبصره پیدا می‌کند!
همان‌طور که می‌دانید در دوره قبل حدود ۱۱۰ نماینده مجلس رد صلاحیت شدند. آن‌ها فاسد و فاجر نبودند، ضد انقلاب هم نبودند. مگر می‌شود کسی در عرض چهار سال ضد انقلاب شود؟ این‌ها، همه به‌خاطر لابی‌های بودجه رد صلاحیت شده‌اند. من از شما سؤال می‌پرسم: چرا همه می‌خواهند در کمیسیون برنامه و بودجه کمیسیون تلفیق بیایند؟ جواب روشن است؛ برای اینکه بتوانند بودجه بگیرند. بنابراین، این ساختار معیوب است که منافذ رانت و فساد را ایجاد می‌کند.
۳٫۸ اصلاح ردیف بودجه
از سوی دیگر ما نیازی به ریز بودجه در ارگان‌های مختلف نداریم. به‌طور مثال الان ۱۹۴ تا ردیف بودجه در دست من است که در آن مثلا در ردیف وزارت علوم، علاوه بر وزات‌خانه، دانشگاه‌ها و دانشکده‌ها و پژوهشکده‌ها و پارک علم و فناوری و مرکز تحقیقات و… خلاصه ریز به ریز بودجه آن مشخص شده که نیازی به آن نبوده است و هیچ بررسی هم نمی‌شود و نیازمند اصلاح ساختاری برای رفع این معضل هستیم.
۳٫۹ عدالت و شفافیت در بودجه
از طرفی باید بررسی کنیم که، شاخص عدالت در بودجه چیست؟ یا شفافیت چگونه به دست می‌آید؟، اما وقتی دقت می‌کنیم، می‌بینیم، شاخصی در این زمینه‌ها وجود ندارد؛ مثلا بودجه ریاست جمهوری امسال ۵۶ درصد افزایش پیدا کرده است، چرا؟. اگر شاخص، حقوق و دستمزد است که ۲۵ درصد افزایش داشتیم، پس ۵۶ درصد با کدام شاخص افزایش پیدا کرده است؟ از طرف دیگر وقتی نوبت به بودجه‌های فرهنگی می‌رسد با سخنرانی و تبلیغات همه کاسه‌ها را سر موسسات فرهنگی می‌شکنند.
به‌طور کلی سهم دستگاه‌های فرهنگی دینی ما به همراه وزارت ارشاد و سینما و موسیقی و… زیر یک درصد است. آن هم در کشوری که بر مبنای مبانی فرهنگی و دینی، انقلاب کرده است! سهم مرکز بازی‌های رایانه‌ای کلا ۸ میلیارد در سال گذشته بوده است، در حالی که طبق آماری که من دارم هر کسی در روز ۹۳ دقیقه بازی رایانه‌ای انجام می‌دهد و ما می‌خواهیم با این بودجه به جنگ بازی‌های رایانه‌ای دشمن برویم. سهم جامعه المصطفی، کلا ۳۰۰ میلیارد تومان است، تازه اگر به آن تخصیص بدهند! حالا این را مقایسه کنید با بودجه عربستان در سهم دستگاه‌های فرهنگی و مذهبی‌اش.
جمع‌بندی بحث اینکه ما باید به‌طور کلی نسبت بودجه را در «ساختار و درآمد» با «دین، عدالت و شفافیت» مشخص کنیم که ما حدود ۸۰ پروژه را در این زمینه احصاء کردیم و هر کدام از این‌ها لازم دارد که یک تیم حداقل ۳۰ نفره روی آن کار کند. همه این‌ها هم باید تبدیل بشود به طرح، قانون و آئین‌نامه تا بتوانیم این ساختار را درست کنیم.
نمونه پیشنهاد اصلاح ساختاری
برای اصلاح ساختاری بودجه چند نمونه مثال می‌زنم تا طلابی که خواستار تحقیق در این زمینه هستند، مقداری از روش تحقیق را در این زمینه باز کرده باشم. به عنوان مثال ما می‌توانیم اساسنامه صندوق‌های بازنشستگی را تغییر بدهیم و نظام مدیریتی این صندوق‌ها را اصلاح کنیم تا هم تحت نظارت قرارگیرند و هم شاخص بدهند و هم سودآور باشند یا می‌توانیم برخی از شرکت‌ها را حذف کنیم؛ مثل شرکت‌های زیانده یا مثلا چارچوبی باید برای رابطه مالی بین دولت و نفت تعریف کنیم و آن را به شکل قانون دربیاوریم که ما در این زمینه طرحی نیز آماده کردیم که ۵-۶ صفحه است و قادر است این رابطه را شفاف کند.
شما می‌توانید در سه‌چهارم بودجه که قانون مشخصی وجود ندارد پیشنهاد طرح بدهید که معمولا در این زمینه، قوانین دور زده می‌شود به عنوان مثال در قانون داریم هر شرکتی که ۵۱ درصد آن مال دولت باشد، یک شرکت دولتی است که بیش از ۳۰۰ شرکت می‌شود، اما وقتی تحقیق می‌کنیم ملاحظه می‌شود که شرکتی که ۴۰ درصد آن دولتی است، ۱۱ درصد دیگر آن را شرکتی خریده است که آن شرکت ۷۰ درصدش دولتی است و بدین وسیله قانون دور زده می‌شود و بعد از احصاء مشخص می‌شود که آمار واقعی شرکت‌های دولتی بیش از ۹۰۰ شرکت می‌شود.
پرسش و پاسخ
- رابطه قیمت دلار با بودجه چیست؟
ما در بودجه دلار را نمی‌آوریم و فقط می‌گوییم که در نفت، فلان مقدار بودجه به ریال چقدر می‌شود و میزان قیمت دلار مربوط به کارایی دولت در قیمت دلار است و مربوط به بودجه نمی‌شود.
- دلار اگر گران شود، به نفع دولت است که مثلا نفت را به دلار می‌فروشد و با تبدیل آن به ریال، سود بیشتری می‌برد، و بودجه‌اش را از جیب مردم برمی‌دارد. پس دلار به بودجه مربوط می‌شود؟
محل اختلاف اینجا نیست. بالارفتن قیمت دلار ربطی به تعیین قیمت دلار ندارد. ارزش دلار را باید در بانک مرکزی و وزارت داریی بحث کرد نه در بودجه، هرچند مجلس باید نظارت کند که قیمت دلار بالا نرود، اما این مربوط به بودجه نیست که با نوع بودجه، قیمت دلار تغییر کند. اگر دلار را مصوب کردیم، ۵ هزار تومان، این ربطی به قیمت دلار در بازار و بانک مرکزی ندارد.
- مرحوم دکتر سید عباس موسویان می‌گفتند که بنده به آقای جهانگیری آلارم دادم که دلار دارد بالا می‌رود و شما بهتر است به شکل دستوری آن را بالا ببرید تا بتوانید آن را کنترل کنید. ایشان ابتدا قبول کردند، اما آقای رئیس جمهور با آن مخالف بودند. بنابراین مجلس می‌تواند دولت را موظف کند که قیمت دلار در چه رنجی باشد. آیا این امکان‌پذیر نیست؟
ارز دستوری جهانگیری نتیجه عکس داد و ما ۲۳ میلیارد دلار ۴۲۰۰ را وارد بازار کردیم، اما مکانیزم بازار در اختیار دولت نیست. همه چیز اقتصاد غرب که مشکل‌دار نیست! حضرت امیر (ع) هم می‌فرماید: بازار یک مکانیزمی دارد و با دستور، مکانیزم بازار تعیین نمی‌شود.
- به نظر من امر میان این دو امر است که یا دلار بالا رود یا قیمت درآمدی بیشتر شود. از طرفی فروش نفتِ کمتر، باعث بالا رفتن دلار می‌شود. چرا دولت را ملزم نمی‌کنید که به جای افزایش دلار مالیات را افزایش دهد؟
دولت می‌گوید من توان گرفتن آن را ندارم؛ مثلا مالیات بر خانه‌های خالی را اجرا نمی‌کند و می‌گوید مالیات بر خانه خالی، موجب عدم عرضه خانه‌ها می‌شود. مشکلات در اجرا را نیز باید در نظر گرفت.
پایان
-------------
منبع: پایگاه اطلاع‌رسانی اردکان ساباط
